要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力

这场罕见的公共卫生突发事件切实考验了国家的组织动员能力，全国人民响应国家号召，开展了疫情防控的人民战“疫”。从指挥与控制（Command and Control, C2）系统工程角度看，这场战“疫”全面涵盖认知域、信息域和社会域。中国指挥与控制学会基于C2的“OODA”(Observe-Orient-Decide-Act)环视角，从态势认知、资源调度、管控决策、舆情控制等四个方面对COVID-19引发的公共卫生突发事件应对进行了初步分析，并从认知域、信息域和社会域三个方面思考了应急体系建设问题。

一、态势感知认知是科学决策的基础，

是战斗力生成的第一环节。

全面完整地掌握态势信息。从C2的视角看，态势信息包含“敌情”“我情”“环境”等。自疫情爆发以来，从每日发布的疫情通报多是以“敌情”（疫情）为主，“我情”与“环境”信息较少，例如医护人员紧缺情况，救援物资的供需状况……严格地说，目前的通报只是定量的统计报表，虽然精确到个位数字，但不是疫情态势的全部，不足以支持指挥部的抗疫决断。

重视态势的数据源建设。完整、准确的数据采集，需要多渠道、多部门联动（不是每个部门都要求基层上报同类数据），如果不能完整、准确、及时地掌握外部环境和内部状态数据，就无法减少判断决策的不确定性。除依托各级卫健委逐级上报疫情数据外，还可利用交通、网信、民政等部门收集的业务信息，运用数据融合技术对多源信息进行交叉验证。要大力破除政府部门间的数据壁垒，在保护数据隐私的前提下公开原始数据，充分发挥学术机构和民间组织分析挖掘数据、提供数据服务的积极性。

提供多粒度的态势信息服务。对疫情的态势认知应有不同的层次和颗粒度，既有宏观全局统计分析，也要有微观局部动态变化，不仅有战略态势，还要有战术态势，而战术态势对空间和时间的分辨率、精度要求更高，且与大众百姓需求密切相关。基于时空位置的疫情态势服务，如网上流行的“定制防疫地图”，受到了基层干部和广大民众的欢迎。为做好自身防护，大众更想了解的是本市、所在街道、社区的疫情，对于他们来说，全国全球的疫情仅是参考，因此各级政府有必要定期更新较为准确详尽的本地疫情，如易感区域、人员流动情况、街道医院的资源状况等。

态势图要有“态”有“势”。数据感知是基础，认知决策是目标。基于疫情状态的大数据，运用系统分析方法和模拟仿真手段，进一步加强对疫情趋势的研究，如疫情爆发的拐点、峰值、持续时间等，在发布疫情时，争取能像天气预报、空气质量预报一样，对疫情走向有较为客观、权威的解读，使民众有一定的心理预期，避免众说纷纭。这也是态势感知向态势认知提升的重要环节。

二、科学合理调度资源是

应急响应的重点和难题之一

在公共卫生事件突发情况下，物资短缺是不可避免的，主要体现在：人力资源（主要是医生）、物资器材（主要是药物和防护装备）、基础设施（主要是病床）。突发事件应对的首要任务是利用已建的数据库、云服务中心、各级各类信息系统等，摸清各类资源的底数及供需缺口，在此基础上制定调拨计划，并能及时修改调整。底数不清会导致决策失误，如盲目乐观或“过度响应”。

正确处理全国一盘棋与属地政府为主的关系。鉴于疫情扩散范围遍及全国的现实，必须以中央政府为主统筹资源、调拨物资、定向赋能，组织全国各地的动员力量，重点支援武汉，同时组织19个省市对口支援湖北其余16个地市。在物资分配上，应以属地政府为主，统筹考虑、重点保障，因为当地政府部门比较熟悉环境与需求，能保障紧缺物资首先用在关键岗位，同时也有助于把控救援物资的品种和质量。欢迎个人捐赠，但原则上不提倡定向捐赠，避免局部最优替代全局的优化

建立基于现代物流系统的仓储配送。传统组织保障理念往往是以不变应万变，用确定性的冗余来应对不确定性的变化。现在需要转变思维，响应变化、拥抱变化，精准保障、动态保障。可利用物联网技术，实现物资运输、配送全过程的可视化、透明化。资源的仓储配送是一项繁琐的技术活，建立现代化的物流系统是科学调度资源的必要条件。事实证明：武汉红十字会组织保障经验匮乏，效率低下，难以担此重任，后由“九州通”公司接管，才扭转被动局面。

人力资源调配加快了战斗力生成。在本次疫情应对中，为加强湖北一线作战人员的力量，已从全国各地陆续增派3万余名医护人员，各地驰援的医疗队均是成建制编配的，这有利于集结、培训、管理和保障。他们既有充实到本地医院，也有独立接管某一医院或某一病区，同时为长期值守人员的轮岗轮休创造了条件（由于3000余名医务人员在这次战“疫”中不幸感染，因此人力资源的保护是资源管控的重要内容）。此外，指挥部高效组织了重症医院、车载移动医院、方舱医院等基础设施建设（相当于战场建设），这也是本次疫情应对的亮点之一，其经验值得认真总结。

三、在突发事件的管控决策中，

尤其要强调集体智慧，重视群策群力

科学决策是成败关键，从主观思维决策到数据智能决策，都要充分利用专家经验知识、机器智能、群体智能，形成定性定量相结合的科学的认知决策优势。

此次疫情爆发正值年末岁初之际，在农历春节临近的早期，湖北地方政府重视不够、应对不力是一大沉痛教训；1月23日武汉封城是前所未有的举措，体现了壮士断腕的防控决心；2月6日决定全市排查“四类”人员，要求应收尽收，不漏一人，则是切断传染途径、降低病死率的重要决策。

科学决策离不开科学家的参与。在公共卫生事件的防治中，行政管理官员多倾听专业人士意见是有益的。实际上，以钟南山为组长的国家卫健委高级别专家组及其它专家教授，在这次战“疫”中功不可没，他们或亲临现场，或为指挥部献计献策，但也有部分“砖家”不接地气，为群众所诟病。科技工作者特别是卫生领域的专家，还需提高科学道德和参政能力，学术允许争议，但疫情不允许造假或瞒报。

科学决策切忌“一刀切”。全国各地情况不一，除湖北省外，有不少市区、农村没有发现一例确诊病例，但也照搬武汉的做法，封城封村，交通管制，甚至还层层加码，只是为了表达贯彻落实上级指示的决心，实属“应对过度” 。鉴于国民经济建设不能长期停摆，现在除重灾区外，各地政府正因地制宜，抓紧复工复产的准备，体现了抗疫、生产两不误的实事求是精神。

四、因势利导社会舆论，建立健全信息通报机制

疫情类的公共卫生事件最可怕的是墨菲定律生效以及由自我防护所引发的同理心。自COVID-19有苗头之日起，相关消息即在互联网上裂变传播，使得疫情信息错综复杂，公共舆论波涛汹涌，在信息泛滥成灾的条件下，决策当局更需要高效有序地引导和控制信息流。

自武汉疫情爆发后，手机成为与外界联系的主渠道，线上信息流急剧上升，不实信息或不准确信息（disinformation/misinformation）满天飞，也有将警示性信息当成谣言（rumor）予以封杀。因此在疫情期间，利用大数据技术进行舆情分析和热点追踪显得尤为迫切和重要。

及时回应事实真相，关注民众的信息需求，因势利导社会舆论，建立健全信息通报机制，是应急指挥体制建设的重要内容。谣言只有通过披露真相才能掐灭。可借助互联网的优势，鼓励公信度高的媒体或口碑好的意见领袖积极发声、披露信息，弘扬正能量，揭穿阴谋论。同时要允许网上有不同的声音，因为有些观点一时难以判断对错，可以各抒己见。对群众中争论的问题不要急于评判，多做引导工作，相信群众对真伪信息有一定的识别能力。

真话不说，谣言登场。政府一旦丧失公信力，就会掉入塔西佗陷阱。这次武汉地方政府公信力遭到重创的深层次原因就是采用各种手段粉饰太平，没有及时向群众告知真相。各级政府充分利用新闻发布会这一主渠道，作为沟通联系群众的桥梁，起到了“定海神针”作用，有效防止了某些别有用心的人利用舆论“带节奏”。

五、要从认知域、信息域和社会域

思考应急体系建设。

认知域：2003年后我国以“一案三制”（预案、体制、机制、法制）为核心开展应急体系建设。从应急预案方面来看，2019年武汉在举办“军运会”前夕，还组织过公共卫生突发事件的应急演练，但演习的预案在本次疫情未能启用（预案没有预料此次内生型的灾难是如此严重），在大灾面前，“纵向到底、横向到边”的预案体系并没有得到真正的落地执行；从应急体制方面来看，集中统一指挥调度得以充分体现，属地管理、分级负责的原则得以基本落实，但现场指挥员早期的侥幸心理和决策失误，直接影响了指挥体制的高效运行；从应急机制方面来看，联防联控机制首次上升到国家层面，在信息通信技术的支持下，应急保障、指挥平台等信息基础设施建设发挥了重要作用，但在本次疫情前期却轻视了全社会监督作用，特别是监测预警、风险评估等机制建设亟待加强；从应急法制方面来看，本次疫情中关注的焦点是：地方政府是否有发布疫情预警信息的职责和授权？公安机关是否有评判“谣言”、训诫吹哨人的权力和资质？为防止执法扩大化或不作为、不规范等违法行为的再次发生，国家需继续完善应对突发事件的法制建设，加强法制保障。

信息域：如今信息环境复杂性日益加剧，公共突发事件处理不当，很容易演变成社会危机，这已是一个社会复杂系统工程，从根本上化解复杂系统不确定性的最好手段就是研发专业信息系统和网络支撑平台，遵循信息主导（信息流引导业务流）、流程优化（确保数据流动畅通）的原则。“非典”之后中央和地方大力投入，建成了覆盖省、市、县三级的疾病预防控制体系，也建设了公共卫生健康信息平台、疫情报告信息系统、电子病历、病案首页库等众多业务信息系统，但在这次疫情监测、舆情引导和疾病防控等方面，似乎并未能发挥重大作用，需要我们认真反思，如何打破信息孤岛？数据流可否不受部门因素或制度因素的制约？疫情信息全程公开才能满足人们知情的需求，专家大伽们的发话能抑制人们的心理恐惧。“钟南山说什么时候上班就什么时候上班”等类俏皮话之中隐含着庄重的崇拜，不知不觉间病毒似乎不那么可怕了。

社会域：应急体系的成长有赖于重大突发事件的牵引，本次疫情引发了人们对力量到边，政府、社会组织、大众三位一体的协同与分工，加强属地化、服务化等社会治理问题的思考。首先，应对突发事件要做好充分的应急准备。本次疫情发生前，政府关注的焦点是“谣言”和“危害言论”，疫情发生后若干时日又处于“手忙脚乱”状态，种种表现提醒我们，要提高应急事件可能爆发的嗅觉，做好监测预警工作，坚决摒弃对隐患的“疑罪从无”心态。其次，落实应急响应的协同联动机制，强化预案转化为方案的能力。本次疫情的应急响应相较于2003年SARS不可谓不快，但发生时间恰好在春运大潮前，相关部门缺乏对新型冠状病毒严重性的准确预判，直到1月22日才成立联防联控机制。前车之鉴，后车之师。第三，疫情的应急处置要充分发挥社会主义制度优势，形成强大的社会动员体系。可从社区治理入手，充分发挥政府和自治组织的协同效能，严控各类地域的边界和“大门”（关口、出入口等），掌握每个人每天的动向，采用“极大似然法”判定潜在威胁。最后，对于疫情类的公共卫生事件，恢复重建工作应贯穿应对工作的过程。疫情带来的灾难性后果不仅是上千条人命，还有经济、金融、教育、外交等方方面面。特别需要恢复重建的是人们对美好未来的信心和对政府一如既往的信任。

撰文作者：

戴浩，军事科学院系统工程研究院研究员，中国工程院院士；

秦继荣，中国指挥与控制学会副理事长兼秘书长；

刘玉超，一体化指挥调度技术国家工程实验室主任。

出处：中国指挥与控制学会

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